KKP เตือนการคลังไทยถึงขีดจำกัด เสี่ยงกระทบเครดิตประเทศ
KKP เตือนการคลังไทยถึงขีดจำกัด เสี่ยงกระทบเครดิตประเทศ
เมื่อวินัยการคลังกำลังส่งผลโดยตรงต่อเศรษฐกิจไทย
แม้ว่าจะมีการถกกันถึง “ความยั่งยืนทางการคลัง”ของไทยอย่างต่อเนื่องในช่วงหลายปีมานี้ แต่ที่ผ่านมาประเด็นนี้ยังไม่ได้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อภาคการคลังของไทย รัฐบาลยังสามารถเพิ่มการขาดดุลการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยเฉพาะช่วงหลังวิกฤต Covid
อย่างไรก็ตาม ประเด็นดังกล่าวเริ่มกลับมาได้รับความสนใจอีกครั้ง หลังจากที่บริษัทจัดอันดับเครดิต (credit rating agency) สำคัญทั้ง Moody’s และ Fitch Ratings ออกมาปรับมุมมองต่อความน่าเชื่อถือด้านการคลังของไทย ลงจากมีเสถียรภาพหรือ “Stable” เป็นลบ หรือ “Negative” (และมีโอกาสที่ S&P Global Ratings จะปรับตามมาเร็ว ๆ นี้) เป็นการส่งสัญญาณที่ชัดเจนว่าถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไร โอกาสที่ประเทศไทยจะถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือมีมากกว่าโอกาสจะปรับเพิ่ม โดยครั้งสุดท้ายที่ไทยได้รับมุมมองเป็นลบแบบนี้คือใน ช่วงวิกฤตการเงินโลก ปี 2008
หนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ทั้งสองบริษัทจัดอันดับพูดถึงตรงกัน คือ “ฐานะทางการคลัง” และ “ศักยภาพของเศรษฐกิจไทย” ที่อ่อนแอลง โดยเฉพาะหลังจากโควิด-19 ทั้งหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว รายได้ภาครัฐที่ปรับลดลงต่อเนื่อง ขณะที่ความพยายามรักษาฐานะการคลังจากแผนการคลังระยะปานกลางก็มักจะถูกเลื่อนออกไป และหากไม่แก้ไขโดยเร็วก็มีโอกาสที่อันดับเครดิตจริง ๆ อาจถูกปรับลดลงในอนาคตได้
สำหรับผลกระทบต่อเศรษฐกิจที่อาจตามมาหากประเทศไทยถูกลดอันดับเครดิต ย่อมส่งผลให้ต้นทุนทางการเงินของรัฐบาลและภาคธุรกิจที่ระดมทุนทั้งในและต่างประเทศปรับเพิ่มสูงขึ้น และจะมีผลกระทบซ้ำเติมในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจไทยกำลังอ่อนแอ KKP Research จะชวนวิเคราะห์เพิ่มเติมถึงสถานะที่แท้จริงของภาคการคลังไทยด้วยข้อเท็จจริง 3 ประการ พร้อมเสนอแนะทางออกเชิงนโยบายว่าประเทศไทยและรัฐบาลควรไปต่อกันอย่างไรดี
รัฐบาลจำเป็นต้องขาดดุลมากขึ้นจากเศรษฐกิจที่อ่อนแอ
ข้อเท็จจริงประการแรกคือ การขาดดุลของภาครัฐมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง และใกล้ถึงขีดจำกัดมากขึ้นเรื่อย ๆ ขณะที่ความพยายามในการรัดเข็มขัดเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง (Fiscal Consolidation) ที่ผ่านมามักจะไม่ประสบความสำเร็จและถูกเลื่อนมาอย่างต่อเนื่อง เหตุผลหนึ่งเป็นเพราะความจำเป็นจากภาวะเศรษฐกิจที่อ่อนแอมาต่อเนื่องนับทศวรรษ ทำให้นโยบายการคลังต้องเข้ามามีบทบาทสำคัญในการพยุงภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ อย่างต่อเนื่อง โดยหากกลับไปดูในช่วงก่อนโควิด-19 ระบาด รัฐบาลมักจะขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ไม่เกิน 3% ของ GDP และเป็นเป้าหมายสำคัญในการกำหนดแผนการคลังระยะปานกลาง (Medium-term fiscal framework: MTFF)
อย่างไรก็ตาม ในช่วงโควิด-19 การขาดดุลงบประมาณ (รวมเงินกู้ฉุกเฉินเพิ่มเติม 1.5 ล้านล้านบาท) เพิ่มขึ้นไปสูงสุดที่ประมาณ 8-9% ในปี 2021-22 ขณะที่หลังจากนั้น จากการที่เศรษฐกิจไทยยังฟื้นตัวได้ช้ากว่าประเทศอื่น ๆ ทำให้รัฐบาลยังต้องขาดดุลงบประมาณในระดับสูงขึ้นจากค่าเฉลี่ยในอดีตมาอยู่ที่ประมาณ 4-5% ของ GDP ดังนั้นการรัดเข็มขัดที่ได้ผลในระยะยาวจำเป็นต้องเริ่มจากการกลับไปแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทย ไม่ว่าจะเป็นความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรม หรือภาคการท่องเที่ยวในช่วงที่ผ่านมาด้วย
การขาดดุลงบประมาณที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นด้วยเช่นกัน โดย KKP Research ประเมินว่าหนี้สาธารณะต่อ GDP มีโอกาสจะแตะเพดาน 70% ภายในปีงบประมาณ 2027 เร็วกว่าการประเมินของกระทรวงคลังล่าสุดในปีที่แล้ว ที่คาดว่าจะไป “เฉียด” เพดานในช่วงปีงบประมาณ 2029 เพราะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ชะลอตัวลง
นอกจากการใช้จ่ายโดยตรงของรัฐบาลแล้ว รัฐบาลยังสามารถใช้นโยบายการคลังได้อีก 2 ช่องทาง ซึ่งปัจจุบันกำลังถึงขีดจำกัดเช่นเดียวกัน โดยช่องทางแรกคือมาตรการกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal policy) ที่ดำเนินการผ่านรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการพักหนี้หรือรับประกันเงินกู้ผ่านสถาบันการเงินของรัฐ โดยปัจจุบัน ณ เดือน มิ.ย. 2025 อยู่ที่ระดับ 29% ของงบประมาณทั้งหมด จากเพดานที่กำหนดไว้ที่ 32% หรือคิดเป็นมูลค่าประมาณ 1.1 ล้านล้านบาท โดยในจำนวนนี้ส่วนหนึ่งมีการรับรู้ในหนี้สาธารณะไปแล้วและเหลือหนี้ที่ยังไม่รับรู้อีกคิดเป็นประมาณเกือบ 5% ของ GDP ขณะที่ช่องทางที่สองคือการใช้มาตรการที่เป็นการสูญเสียรายได้ภาษี ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มสิทธิลดหย่อนภาษีเพิ่มขึ้น ซึ่งเริ่มเห็นผลกระทบมากขึ้นในข้อเท็จจริงต่อไป
รายได้ภาครัฐปรับลดลงอย่างต่อเนื่อง
ข้อเท็จจริงประการที่สอง คือ “รายได้ภาษีภาครัฐ” เริ่มส่งสัญญาณที่แย่ลงอย่างต่อเนื่อง สวนทางรายจ่ายที่จำเป็นต้องใช้มากขึ้น โดยในปีงบประมาณ 2568 รัฐบาลจัดเก็บรายได้ภาษีต่ำกว่าเป้าหมายถึง 6.5 หมื่นล้านบาท โดยเฉพาะภาษีสรรพสามิตรถยนต์และภาษีเงินได้นิติบุคคลที่ต่ำกว่าเป้าหมาย ส่วนหนึ่งมาจากมาตรการทางภาษีสนับสนุนรถยนต์ไฟฟ้า ขณะที่ถ้ามองย้อนกลับไปสองทศวรรษก่อนหน้าจะพบว่าสัดส่วนรายได้ต่อ GDP ของไทยปรับลดลงอย่างต่อเนื่อง จากประมาณ 16 - 17% ในช่วงปี 2003-2015 มาอยู่ที่ต่ำกว่า 15% ตั้งแต่ช่วงโควิด-19 เป็นต้นมา
นอกจากเศรษฐกิจที่อ่อนแอลงแล้ว ประเด็นเรื่องการรั่วไหลของการจัดเก็บภาษีจากภาคเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ เป็นสาเหตุสำคัญอีกประการที่ทำให้รายได้ภาษีลดลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อคนส่วนใหญ่มีความอ่อนไหวต่อการเก็บภาษีที่สูง และพยายามหลีกเลี่ยงภาษีให้ได้มากที่สุดในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจฝืดเคือง ทางเลือกในการเพิ่มรายได้ เช่น การปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่ถูกปรับลดลงเป็นการ “ชั่วคราว” มามากกว่า 30 ปี เป็นเรื่องที่พูดถึงกันเป็นระยะเวลานาน แต่ที่ผ่านก็ไม่สามารถทำได้เพราะเหตุผลทางการเมืองและเศรษฐกิจ
“งบประจำ” กดดันฐานะการคลังไทย
ข้อเท็จจริงประการสุดท้าย คือ เวลาของการปรับตัวของเศรษฐกิจไทยกำลังลดลงไปเรื่อย ๆ จากงบประมาณที่ปรับลดได้ยากที่ปรับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและจะเป็นข้อจำกัด (Fiscal rigidity) ในระยะยาว โดยปัจจุบันงบประมาณเหล่านี้อยู่ที่ระดับ 60% ของงบประมาณทั้งหมด โดยส่วนใหญ่คือเงินเดือนและค่าจ้างของบุคลากรภาครัฐประมาณ 25% ของงบประมาณทั้งหมด รองลงมาคืองบสวัสดิการของข้าราชการประมาณ 12-13%, งบสวัสดิการของประชาชนประมาณ 15-16% รวมกันที่ประมาณ 25% และค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยของหนี้สาธารณะที่ประมาณ 12% อย่างไรก็ตาม สังคมผู้สูงอายุที่กำลังเร่งตัวขึ้น จะทำให้สัดส่วนเพิ่มขึ้นไปอีก โดย KKP Research เคยประเมินไว้ว่างบสวัสดิการจะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ อย่างต่อเนื่อง โดยในอีก 15 ปีข้างหน้างบสวัสดิการของข้าราชการและประชาชนจะเพิ่มขึ้นจากประมาณ 25% เป็น 35% ของงบประมาณทั้งหมด
4 ทางออกที่ต้องเร่งดำเนินการ
KKP Research มองว่าทางออกที่จะฟื้นฟูความเชื่อมั่นอย่างน้อยเพื่อรักษาอันดับเครดิตเอาไว้ได้ รัฐบาลจำเป็นต้องปรับตัวจากมาตรการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปสู่การปฏิรูปโครงสร้างการคลังในระยะกลาง โดยมีลำดับความสำคัญด้านนโยบาย 4 เรื่อง ดังนี้
- การยกระดับศักยภาพการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว — ผ่านการเร่งรัดโครงสร้างพื้นฐาน การสร้างแรงจูงใจต่อการลงทุนภาคเอกชน และการพัฒนาทักษะแรงงานให้สอดคล้องกับความต้องการของเศรษฐกิจยุคใหม่ โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่ดอกเบี้ยในประเทศอยู่ระดับต่ำ หากอัตราดอกเบี้ยปรับขึ้นเพราะความเสี่ยงด้านการคลังจะให้ทางเลือกของรัฐบาลลดลงอย่างรวดเร็ว
- การเพิ่มศักยภาพด้านรายได้ของรัฐ — ด้วยการขยายฐานภาษี ลดขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ ลดการยกเว้นภาษีที่ไม่จำเป็น และพัฒนาระบบการจัดเก็บภาษีให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
- การปรับโครงสร้างรายจ่ายภาครัฐ — โดยปฏิรูปโครงสร้างระบบราชการ ปรับเป้าหมายการจัดสวัสดิการให้ตรงกลุ่มเป้าหมาย และลดการรั่วไหลจากคอร์รัปชันและรายจ่ายประจำที่ไม่มีประสิทธิผล
- การสร้างกรอบวินัยการคลังที่น่าเชื่อถือ — ผ่านการจัดทำงบประมาณแบบหลายปี (multi-year budgeting) และการมีองค์กรอิสระด้านการคลัง ทำหน้าที่ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผล เพื่อช่วยยึดเหนี่ยวความคาดหวังของตลาด และสนับสนุนความน่าเชื่อถือด้านอันดับความน่าเชื่อถือของรัฐบาลไทย
เกี่ยวกับกลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร
กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร เกิดขึ้นจากการร่วมกิจการระหว่างธุรกิจธนาคารพาณิชย์ที่ดำเนินการโดย ธนาคารเกียรตินาคินภัทร จำกัด (มหาชน) และธุรกิจตลาดทุนที่ดำเนินการโดยบริษัทหลักทรัพย์ เกียรตินาคินภัทร จำกัด (มหาชน) บริษัทหลักทรัพย์จัดการกองทุน เกียรตินาคินภัทร จำกัด และบริษัทหลักทรัพย์ เคเคพี ไดม์ จำกัด โดยกลุ่มธุรกิจฯ มุ่งนำทรัพยากรสู่ลูกค้าอย่างถูกต้อง เหมาะสม และเปี่ยมประสิทธิภาพด้วยบริการที่เหนือความคาดหมาย
ธุรกิจธนาคารพาณิชย์ของกลุ่มธุรกิจฯ ครอบคลุมสินเชื่อบรรษัท สินเชื่อธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ สินเชื่อธุรกิจเอสเอ็มอี และสินเชื่อรายย่อย เช่นสินเชื่อเช่าซื้อรถยนต์ สินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย และสินเชื่อส่วนบุคคล ส่วนธุรกิจด้านตลาดทุนของกลุ่มธุรกิจฯ ครอบคลุมธุรกิจวานิชธนกิจ (Investment Banking) ธุรกิจนายหน้าค้าหลักทรัพย์สำหรับผู้ลงทุนสถาบัน ธุรกิจที่ปรึกษาการลงทุนส่วนบุคคล (Wealth Management) ธุรกิจการลงทุน (Direct Investment) ตลอดจนธุรกิจจัดการกองทุน ติดตามรายละเอียดเพิ่มเติมได้ที่ www.kkpfg.com
